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關于加快修訂《上海市住宅物業管理規定》的議案
許麗萍

  一、 加快修訂《上海市住宅物業管理規定》的必要性

  住宅物業管理是一項涉及千家萬戶的重大民生工程。《上海市住宅物業管理規定》(以下簡稱規定)自2010年修訂、2011年實施以來,對規范全市住宅物業管理工作發揮了積極作用。2016年市人大常委會組織了專項執法檢查,代表們在聽取政府相關部門的情況通報后,分組赴不同類型和不同規模的社區開展廣泛調研,既看到《規定》實施五年來取得的許多成績,也總結梳理出目前住宅物業管理存在的突出問題,內容涵蓋政府管理部門的責任邊界、業主委員會定位與作用、物業管理收費機制、專項維修資金續交等,認為《規定》的部分條款已不適應本市當前住宅物業管理的實際情況;部分條款的規定偏于原則,需要進一步細化;同時也需要結合近年來住宅物業管理的實踐經驗增加一些條款。即需要從強化社區自治、優化社區管理模式、切實提升本市住宅物業管理水平的角度出發,盡快對《規定》加以修訂完善,以進一步發揮法制引領和保障作用,讓老百姓有更多的獲得感。

  二、修訂法律的依據:

  《規定》修訂的主要依據,一是近年政府對加強社區治理頒布系列文件,有些內容與住宅物業管理密切相關,新政策實施后,相關部門對住宅物業管理職責與監管模式已有調整,相應的法律條款內容宜作相應修訂;二是有些住宅物業管理成功的經驗需要通過法律的形式加以固化;三是宜依據2016年市人大常委會組織的專項執法檢查中系統梳理的重點問題與對策建議,開展法律的修訂工作。上述三方面的修訂依據將結合第三部分(法律修訂需要關注的重點問題)作進一步闡述。

  三、法律修訂需要關注的重點問題:

  1、住宅物業管理模式(頂層設計)尚有爭議,需要結合本市實際情況進一步明晰與優化。

  《規定》強調住宅小區業主自治的立法理念,是基于大部分業主有自治的意愿及自治的能力,與目前大多數業主對社區自治的不關心、不參與、業主委員會缺乏自治能力的背景不吻合,故會出現一系列問題與矛盾。這是“計劃經濟”向“市場經濟”過渡階段面臨的問題。

  對于本市住宅物業管理模式(頂層設計)目前也有不同意見,一類意見是堅持推動業主自治模式,政府管理部門不可兜底;另一類意見是認為我國現階段民主法制意識培育難,實現住宅區業主自治模式幾乎不可行,更有人認為計劃經濟下“政府房管所”的模式也不錯。實際上目前處于 “過渡階段”,需要針對階段特征探索有效的住宅物業管理模式。

  2、政府相關管理部門的責任邊界亟待進一步明確。

  《規定》中政府市區房屋管理部門、區縣人民政府、鄉鎮人民政府和街道辦事處對住宅小區履行的職責均表述為“指導與監督”,實際在目前階段(即過渡段)需要政府管理的責任邊界(工作內容),與未來完全實施自治模式下的政府管理的責任邊界(工作內容)顯然是不同的。另外,政府管理重心下沉后,房屋行政管理部門(條線)與區及街道(塊狀)責任的邊界也需要根據政府相關文件進一步明晰。

  3、業主對社區自治的意識淡薄,業主委員會和業主大會的作用發揮總體不理想,與預期目標差異大。

  業主對社區實現自我管理的“主角”身份不太適應,大多數居民認為只要按時交物業管理費就可以,遇到棘手問題期待政府出面兜底解決。業主對需要依據《規定》行使投票權決定重大事項等權利與義務不太重視。大多數小區召開全體業主大會十分困難,而根據法律規定,許多決定權是由大會表決決定的,致使亟待解決的問題擱淺。

  住宅區的業主委員會存在不專業、不執業,以退休為主的情況,運作效果總體不太理想,即使少量住宅區的業主委員會主任很出色,但成功經驗不可復制,因為不是機制保障;另外,業委會成員的違規行為制約手段不足,監管難,致使業主對業委會成員的信任度有降低,給業主委員會后續開展工作帶來困難。

  值得關注的是,目前社區治理中,凡出色的社區管理往往和居委會的作用發揮密切相關,但居委會也是基層群眾組織,與業主委員之間的關系尚不明確,且有爭議。

  綜上,如何引導業主積極參與社區事務管理,培育社區治理的意識與能力,如何從機制上保障業主委員會可以正常發揮作用,如何發揮好居委會作用,是本次修訂法律需要破解的難題。

  4、住宅物業管理涉及的各類費用(含物業管理費、維修基金)的交納、使用、續交機制等亟待完善。

  一是隨著住宅物業管理費取消政府定價后,如何保證物業費的收取與業主受到的服務相匹配是面臨的問題?物業公司坦言管理成本逐年增加而物業管理收費并未相應增加,加之存在逾期不交納物業服務費的現象,物業服務企業生存艱難。而部分市民抱怨交了物業管理費,并未受到良好的服務。

  二是大量建設年代久遠的住宅小區,維修基金使用量大,雖《規定》對再次籌集專項維修基金有原則性規定,但具體執行流程與節點未明確;政府也出臺相關規定,但缺乏剛性條款支撐;目前續繳專項維修基金工作推進困難。

  三是發生電梯或水泵等故障需要緊急維修時,按《規定》如果業主委員會或物業公司未組織進行及時維修時,政府相關管理部門可以代為維修,維修費用在專項維修基金中列支,但對維修費用是否需要經過業主委員或社會第三方確認未明確,實際執行中遇到政府先墊資維修、而業主委員會對維修具體額度不認可、不愿確認的尷尬情況。

  5、住宅物業管理的信息化水平亟待提升

  政府在社區管理中需要搭建平臺,將社區需求與各類政府資源及社會資源進行有效對接。在信息技術飛速發展的時代,作為特大型國際城市,理應借助互聯網信息技術,構建統一的物業管理信息共享平臺。調研發現目前市級與區級或行業協會均有一些相關平臺,但未有效整合與對接。從調研中獲悉徐匯區房屋管理事務中心牽頭開發的信息平臺,旨在從住宅物業管理涉及的政府管理事務、社區管理、物業公司、社會第三方等各方需求出發,促進信息共享、資源共享、提升管理效率,取得初步成效,其經驗可總結推廣;另外,信息大平臺的使用將使維修經費使用、尤其是小區公共收益使用的透明變得便利。

  四、具體修訂的建議。

  第一章 總則(關于立法理念、相關職責等內容)的修改建議

  1、增加住宅物業管理采用自治模式(立法理念)的原則性條款;

  2、增加對住宅物業自治模式的核心主體(業主、業主委員會)的權利與義務原則性描述的條款,與第二章呼應。目前第三條僅涉及業主定義類解釋,第四條和第五條屬于政府相關部門的職責,第六條是行業協會的職責。

  3、結合市委一號課題《關于進一步創新社會治理、加強基層建設的意見》配套文件以及“上海市加強住宅小區綜合治理三年行動計劃”取得的成功經驗,按照社區管理重心下沉的要求,建議對第4條(房屋行政管理部門)和第5條(區人民政府、鄉鎮人民政府和街道辦事處)的職責進行修改;并基于目前社區自治的實際情況,明確現階段相關部門的職責邊界。另外,強化社區治理中,尚應包括水務、城管等相關部門的社區管理職責。

  3、根據目前實踐,許多住宅區“居委會”與業主委員會建立定期交流,合力發揮積極作用,建議法條明晰居委會的地位與作用。目前《規定》僅在第三十一條提到居民委員會設立的人民調解委員會作用。

  4、增加 “培育并發揮社會中介組織參與社區管理事務的作用”、“加強住宅物業管理信息平臺建設”、“加強媒體宣傳作用”的相關內容。

  第四十四條(關于物業服務收費)修改建議:

  1、《規定》中物業服務收費原是政府指導價和市場調節機制,現在推行市場機制,政府不宜發布收費指導價,可以是行業協會或第三方根據全社會物價水平動態發布不同區域、不同管理層級的物業管理指導價格。本條相應內容應作調整。

  2、本市住宅區涉及商品房、租賃方、經濟保障房等不同類型,其物業管理收費模式具有較大差異,且相當一段時間不會改變。法條修訂宜涉及相關內容。

  第四十七條(關于業主自行管理物業)修改建議

  《規定》指出,業主自行管理物業的具體范圍和實施辦法由市人民政府另行規定。

  本次調研發現,部分規模較小的住宅區有采取業主自行管理的模式,有些效果尚不錯。但由于市政府尚未及時頒布相關規定,其運作中面臨不便。建議在法律中明確基本內容,并督促政府盡快出臺相關制度。

  第五十三條(關于行政管理部門對業主違法行為的制止或處理)修改建議

  《規定》指出:物業服務企業發現業主、使用人在使用、裝飾裝修過程中有違反規定的行為,且勸阻與制止無效的,應當在24小時內報告業主委員會和有關行政管理部門。有關行政管理部門在接到物業服務公司報告后,應當依法對違法行為予以制止或者處理。

  調研發現,目前政府行政管理部門對違法行為制止與處理的效率較低,市民表示不滿意。部分區政府也在不斷探索有效的快速制止或處理流程,建議將好的經驗通過法律條文進行固化。

  第五十八條(關于再次籌集專項維修資金)修改建議:

  《規定》中對未建立首期專項維修資金或者專項維修資金金額不足首期籌建金額的百分之三十的,業主應當按照國家和本市的相關規定、管理規約和業主大會的決定,及時補繳或者再次籌集專項維修資金作出了規定。目前,國家和本市對續交專項維修資金無具體剛性約束要求,期待業主大會作出決定;而大部分住宅區業主大會召集難,業主大會決定更難。建議在本條增加續交專項維修費的剛性約束條款。

  《規定》指出:補建或再次籌集專項維修基金應當采用分期繳納的方式,并由物業服務企業在收取物業服務費時予以代收;業主大會也可以決定由業主一次性交納作出了規定。調研后認為“對續交維修基金由物業服務企業代收”的合適性尚有爭議(有市民提出除非業主委員會委托其代收);也有市民建議采取統一設立本市業主個人賬戶的方式繳納。另外,有市民建議“可根據本人申請,將住房公積金用作續交專項維修基金”。上述內容宜進一步調研后作相應修訂。

  第59條 (關于物業收支公開)修改建議

  《規定》指出:受委托的物業服務企業每半年至少公布一次專項維修資金和公共收益的收支情況,接受業主的監督。

  根據調研發現,住宅物業存在專項維修基金使用、公共收益收入與使用不透明的現象;另外,即使公示,大多數業主也看不懂。建議增加公布前,應由業委會審查確認后公布,政府部門應加強監管。

  第六十六條 (關于政府代為開展緊急維修的費用列支)修改建議:

  《規定》指出,如發生電梯、水泵、消防設施等損壞時,物業公司未按規定實施維修、更新和改造的,區縣房屋管理部門可以組織代為維修,維修費在專項維修資金中列支。鑒于實際執行中,業主委員會可能對政府墊支的維修資金額度表示異議,發生不同意列支的現象,政府相關部門也感到困惑。建議條文增加確認的細化規定。如當緊急維修金額確認出現爭議時,可請社會第三方專業機構裁定。

  建議增加的其他內容:

  (1)對業主無正當理由,嚴重拖欠物業管理費(如拖欠一年以上或累計拖欠物業費達到較大數額),經過三次催交,仍不交付的,應納入征信平臺。這里關鍵是“無正當理由”的合理界定。

  (2)增加對業委會嚴重違規行為的制約條款,如進行責令整改,若逾期不整改的,政府相關部門有權撤銷其決定等。

議案代表

代表編號:137

代表姓名:許麗萍

黨派:九三學社

代表團:黃浦區

工作單位和職務:上海巖土工程勘察設計研究院有限公司總工程師

代表信息

代表聯絡室

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